80年代试图建立农村养老保险的努力以失败告终后，农民失去了农村合作医疗的最后庇护；而在城市之中，越来越多的人被抛出了“福利大厦”；即使那些有幸留身其中的人，也在残破处感到了寒意。于是部分人开始抱怨这场改革，指责市场的冷酷，渴望回到政府“温暖的怀抱”。

　　于是，政府启动“再改革”。但置身于争论的漩涡中，“再改革”成为一次次应急式的修补。实际上，要重建这座大厦，首先需要确立的就是它的方向与目标，而这些原则将是必不可少的；

　　●公平：没有人应该被抛弃，但也不可能是乌托邦式的平均；

　　●政府与市场各司其职：任何一方均难独力支撑，须由两者合作且竞争；

　　●公共决策：它不能来自于政府的闭门造车，而应来自于公众的参与及各方的充分博弈；

　　●适度：超越国力和国民承受力的福利，只会消耗国家发展的持久力和国民进取的动力。

　　以这些标准，我们既可以检视过去，也可以勾画未来。

　　失业率值得怀疑的真实程度，保险覆盖人群的片面与单薄，以及收缴费用的巨大缺口，使目前的失业保险制度难以体现公平

　　“很多职工失业在家，无所事事，为了消磨时间整天打麻将；由于贫穷，生活压力大，这十几年得脑溢血、偏瘫的居民成倍增加；迫于生活压力，有不少下岗失业女工晚上出入色情场所，陪人跳舞或者出卖身体；还有一些下岗失业人员，找不到工作，为了麻痹自己，整天喝着劣质的白酒，浑浑噩噩地生存着……”

　　这是《走向集体贫困：一个单位型社区20年的变迁》文章中的片段。这篇由清华大学社会学系博士生吴清军撰写的调查报告，所描述的是东北老工业基地一个典型的单位型社区——一家拖拉机厂的宿舍区。

　　这也是清华大学社会学系教授孙立平等牵头做的“失业人员社会保障问题研究”课题的一部分。吴清军从2003年开始，先后四次进入社区实地调查。从2005年8月到12月，他住进社区，亲身体验这些丢了“饭碗”的失业人员的贫困生活。

　　难辨真实度的失业率

　　失业问题已经成为中国最严重的社会问题之一。劳动和社会保障部最新公布的数据显示，截至2006年第三季度，城镇登记失业人数为835万人，城镇登记失业率为4.1%。

　　在国际上，失业率4%左右，通常被认为是达到了充分就业的理想状态。但在中国，作为评价一个国家或地区失业状况主要指标的失业率，却长期难辨真实面目。

　　1958年新中国政府宣布失业现象已消失;1979年大量“上山下乡”知识青年返城“待业”；1999年政府将“待业”改为“失业”，但因国企改革而失去工作却用“下岗”一词来形容；直到2005年，劳动和社会保障部才真正重新定义“失业”。

　　“失业”人员即在法定劳动年龄内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。在这个新的定义下，许多专家对于中国失业率的保守估计均在8%～10%。“如果把1.5亿农村富余劳动力算入，我国失业率就要高达20%。”上海社科院青少年研究所副研究员曾燕波说。

　　中国现行发布的失业率口径为“城镇登记失业率”，即城镇企事单位中在劳动部门登记失业的人，才会在失业率的统计范围之内。

　　而事实上，农民工在产业工人的队伍中所占比重已经过半，长期漠视他们的存在，无疑使失业率指标严重失真。

　　而且，目前的失业率统计中也没有包括下岗职工。如果“下岗”和“失业”完全实现并轨，两部分人一旦合并计算，“那么我们的失业率数字将更高。”曾燕波说。

　　1999年下岗职工1174万，下岗率为5.59%；2000年下岗职工1098万，下岗率为5.16%，均大大高于这两年3.1%的城镇登记失业率水平。

　　有报道指出，如果将“知青返城”算作中国第一次失业高峰，那么上世纪90年代的国企工人“下岗”就是第二次失业高峰，“而近年因产业结构调整(劳动密集型转为资本或知识密集型产业)导致的第三次失业高峰已经到来。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。
失业保险未覆盖八成以上就业人员

　　失业现象是客观存在，许多国家因此以制度化的方式来解决这一难题。目前在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中，有40%建立了失业保险制度，包括中国。

　　1951年2月，中国颁布实施了《劳动保险条例》。由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，失业保险被排除在社会保险体系之外。直到1986年，“待业保险”制度开始建立。而它仍然是一种覆盖范围仅限于国营企业，且保障层次很低的失业救济制度——失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。

　　1993年，国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、待业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

　　1999年1月22日，国务院发布《失业保险条例》。正式将“待业保险”称为“失业保险”，将“待业救济金”改为“失业保险金”，并扩大保险对象的范围。至此，中国现代意义的失业保险制度才真正建立。

　　不过作为在社会保险体系中，仅有的两个有专门《条例》规范之一的失业保险制度，“在实践中却远没有想象的好。比如农民工依然游离于失业统计和失业保险范围以外。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。

　　“只要保证老板不拖欠我的工资就阿弥陀佛了，哪还管什么失业保险？”高中毕业后就来北京当保安的孙跃对记者说。来北京有5年时间的孙跃已经换了3个单位，在2003年“非典”期间曾经失业，回河北农村老家呆了半年多，失业保险与他没什么关系。

　　在《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年～2010年)》中，数据显示，到“十五”期末，尽管城乡就业人员达到7.6亿人，全国参加基本失业保险的却仅为1.06亿人。这就意味着有86.1%的就业人员并未被失业保险制度所覆盖。

　　“收缴困难”VS“有钱难花”

　　唐钧称，现在失业保险面临的最大困难是，扩大覆盖面和资金收缴阻力重重。以前的失业保险费是由国家统一包，现在则是国家、企业、职工分担。目前在有的地方，即便是已进入覆盖范围的企业和单位，收缴率也不高。

　　“虽然失业了，但我们并没有领到失业保险金。”42岁的周国庆很无奈地说。周是广东省北部山区一家县级市集体企业的工人。2003年的时候，他所在的这家工厂因为连年亏损已经处于停产状态。但企业迟迟没有和他解除劳动关系，因此也谈不上失业保险。

　　“全市事业单位失业保险的参保率仅为30%。”西安市失业保险基金管理中心主任李成才向记者介绍说。在西安，国有企业参保率比较高，达到96%以上。但是事业单位、民办非企业单位的失业保险缴纳不理想。

　　缴费不理想直接导致地方失业保险基金的缺口。来自河南省劳动和社会保障厅失业保险处的数据显示，2006年1至8月，河南省有42万失业者领走8.5亿元失业金，但同时基金收入只有8.2亿元。“失业保险基金已亮起了‘红灯’。2005年，我们的失业保险基金就已经欠费高达3.9亿元，而到今年8月底，欠费已超过4.1亿元。”河南省劳动和社会保障厅失业保险处副处长王中朝对记者说。

　　一方面收缴困难，而另一方面失业保险基金又面临“有钱难花”的局面。据《经济参考报》报道称，2004年末全国失业保险基金累计结存386亿元，到2005年末结存已达511亿元。

　　如何保障“饭碗”的同时，兼顾公平，是政府面临的首要福利问题。《“十一五”规划纲要》是这样计划的：(要)广开就业门路，增加就业岗位，改善就业结构，提高就业质量，加强失业调控，保持就业形势稳定。建立失业保险与促进就业联动机制。

　　但更大范围地促进就业，在目前看来显然还有难度。来源：《中国新闻周刊》 谢良兵